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Sobre las multas migratorias por vencimiento de visas o períodos de permanencia

Don Marco Badilla Chavarría, ex Director General de Migración y Extranjería, Abogado, Notario y Consultor Migratorio, gentilmente pone a nuestra disposición este interesante artículo sobre un tema que en las últimas semanas nos han estado consultando mucho debido al vencimiento del plazo de un año que en abril del año pasado concedió el Decreto Ejecutivo 41033-MGP  para el inicio en el cobro de multas migratorias a los extranjeros con visas vencidas.  Le agradecemos mucho a don Marco su gentiliza de brindarnos este fundamentado comentario al respecto.

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“Con mucho gusto procedo a darles mi opinión sobre el tema referido, especialmente en cuanto a los últimos decretos ejecutivos emitidos en 2018 y 2019, los cuales han prorrogado el cobro de multas a extranjeros que dejan vencer su visa o período de permanencia permitido (30 o 90 días).

Este cobro debió haberse implementado con el inicio de la actual ley migratoria No. 8764, vigente desde hace nueve años, sin embargo, ha venido prorrogándose básicamente porque los últimos tres gobiernos han referido impedimentos de corte técnico para ejecutar el cobro de multas de manera efectiva.

El anterior gobierno emitió el año pasado el Decreto Ejecutivo N° 41033 – MGP, publicado en La Gaceta del 20 de abril de 2018, mismo que posponía nuevamente, por un máximo de 12 meses, la aplicación del cobro de una multa de US$ 100 a los extranjeros en condición irregular, según lo indica el artículo 33, inciso 3 de la actual Ley General de Migración y Extranjería Nº 8764. Dicha norma expone que en caso de no cancelarse la multa, se aplica alternativamente un impedimento de entrada al país equivalente al triple del lapso de permanencia irregular.

El actual Gobierno emitió el Decreto Ejecutivo No. 41650 –MSP, publicado en La Gaceta del 12 de abril de 2019 (Alcance No. 72), que también retrasa por 12 meses más el cobro de dichas multas. Si bien el decreto de este año tiene mayor contenido explicativo, ambos textos arribaron a la existencia de dificultades tecnológicas que permitan condiciones óptimas para que los extranjeros puedan realizar el pago efectivo de multas en cada puesto de control migratorio, por donde el foráneo pretenda abandonar el territorio costarricense.

Diversos movimientos de la sociedad civil y agrupaciones de migrantes han señalado en el seno del Consejo Nacional de Migración (CNM), que el tema de las multas se ha volcado en contra de los sectores laborales extranjeros más débiles, especialmente los migrantes nicaragüenses quienes representan tres cuartas partes de los flujos foráneos que recibe el país, con menor pronunciamiento en cuanto a las sanciones para las empresas que contratan a personas irregulares.
Aunque la Administración migratoria aduce haber adelantado estudios en cuanto a la gestión cobratoria, con entidades bancarias que no necesariamente tienen sucursales en la totalidad de puestos de entrada y salida migratoria (aéreos, terrestres y marítimos), agregan que la tarea cobratoria implica necesidad de más recursos humanos y técnicos, además de una modificación urgente a la misma ley, que se conoce en la Asamblea Legislativa por medio de un proyecto de ley bajo el Expediente No. 20429.

Además de la reforma al artículo referido a multas en el numeral 33 (rebajas y manejo en las multas de manera racional), este proyecto también pretende modificaciones en los artículos 78 y 80 (readecuar que paguen seguro a la CCSS solamente quienes laboren), 91 (pago excepcional de US$100 que se permite actualmente para quienes sobrepasen el término de permanencia), 164 (altas multas a controladores aéreos) y 170 (potestad migratoria para denegar el ingreso de un medio de transporte por incumplimientos en su personal y pasajeros) de la actual Ley General de Migración y Extranjería N° 8764 del 19 de agosto del año 2009.

Para poder entender esta supuesta contradicción entre lo que ordena una ley de hace nueve años, y la omisión de los últimos gobiernos al no al no aplicar las multas, es importante remitirnos ligeramente a las anteriores leyes migratorias que ha tenido el país.

En la historia jurídica de Costa Rica constan tres leyes migratorias: La Ley No. 7033 del 4 de agosto de 1986 (que tenía 157 artículos, y operaba básicamente con un Reglamento de Extranjería con 108 artículos). Este texto, controvertido en su aprobación legislativa, había sido concebido a la luz de los esquemas de la Guerra Fría de aquel entonces, que empezaban a desaparecer hacia finales del pasado siglo y que en el marco del nacimiento de la Sala Constitucional y desarrollo de jurisprudencia en Derechos Humanos, además de nuevos desafíos migratorios, exigían cambios en la normativa. Así comenzaron a gestarse varios borradores para una nueva ley migratoria, entre los cuales le correspondió al suscrito incorporarme en uno de estos proyectos, presentando un texto sustitutivo de ley ante la Asamblea Legislativa en enero de 2003 (conjuntamente con los jerarcas del Ministerio de Gobernación y Policía en la Administración ABEL PACHECO DE LA ESPRIELLA).

Así, nació la anterior Ley General de Migración y Extranjería No. 8487, vigente a partir del 12 de agosto de 2006. Dicha Ley, con 268 artículos, fue considerada una normativa excesivamente drástica y criticada ―con razón en algunos extremos y no tanto en otros―, la cual nunca fue reglamentada por la Administración OSCAR ARIAS SANCHEZ. El Gobierno de turno gestó un nuevo proyecto (“light”) que en la práctica implicó una serie de enmiendas a la ley antecesora ―útiles y necesarias algunas, pero no tan atinadas otras como veremos―. Así, con la misma cantidad de artículos (268), fue concebida la actual Ley General de Migración y Extranjería No. 8764 del 19 de agosto del año 2009, publicada en La Gaceta número 170, del 1° de setiembre del año 2009, y vigente hasta el 1 de marzo de 2010. Dicha ley se asiste de más de siete reglamentos y otras circulares para darle operatividad a su cometido jurídico.

Al contenido del artículo 33 de la actual ley, idéntico en sus primeros párrafos al artículo 27 de su ley antecesora, el nuevo texto le agregó entre otros incisos, un adicional que corresponde como parte del actual inciso 3:

“Toda estancia irregular en territorio costarricense hará que las personas extranjeras deberán cancelar una multa migratoria equivalente a 100 dólares (de los Estados Unidos de América) por cada mes de estancia irregular en el país; o, en su defecto, se prohibirá su ingreso por un plazo equivalente al triple del tiempo de su permanencia irregular.”

De tal manera, cuando se alude “a toda estancia irregular”, la sanción no solamente podría recaer en aquellos turistas que sobrepasaron su visa o lapso de permanencia, sino también en las categorías especiales (permisos de trabajo por ejemplo) que se encuentren morosos en su renovación. Esta ha sido una de las principales críticas de la Administración migratoria, pues muchas de las multas podrían ser cuantiosas e incluso incobrables.

En principio podríamos advertir que si los legisladores de aquel momento no previeron las necesidades integrales de la Dirección General de Migración y Extranjería (DGME) para implementar este cobro de US$ 100°°, aludiríamos a una deficiencia del Estado al determinar una obligación mediante ley, sin estar preparados para ellos. Sin embargo, la misma ley en su TRANSITORIO I expuso lo siguiente:

“Con independencia del presupuesto ordinario y extraordinario correspondiente al año de aprobación de la presente Ley, el Gobierno de la República otorgará a la Dirección General de Migración y Extranjería, por una única vez, un ingreso excepcional de siete mil millones de colones (¢7 000.000.000,00) para el desarrollo y mejoramiento de dicha Dirección, en términos de vigilancia, control e integración de las personas extranjeras, a lo largo de sus fronteras y en el interior del país. Tanto los recursos de logística, como el equipo y el personal, deberán ser integrados en un proyecto de presupuesto de vigilancia y control que dicha Dirección presentará al Ministerio de Hacienda, para que estos recursos sean integrados en el siguiente presupuesto ordinario de la República, a partir de la aprobación de la presente Ley.”

Pareciera que la ley si se adelantó a las vicisitudes que devendrían con la aplicación de la misma, pero lo que no se advierte es si los jerarcas de aquel entonces (2009-2010), pudieron contemplar en este robusto presupuesto adicional de siete mil millones de colones, las necesidades que se señalan ahora vigentes.
Entre los textos que asisten a la actual Ley migratoria No. 8764, se encuentra el REGLAMENTO DE CONTROL MIGRATORIO, Decreto Ejecutivo Nº 36769-G, del 23 de mayo de 2011, publicado en el Diario Oficial La Gaceta Nº 184 del 26 de setiembre de 2011 que en su artículo 364 dispuso:

“Artículo 364.—TRANSITORIO ÚNICO.—El presente Reglamento regula el cobro de las multas conforme a lo establecido en los artículos 33, inciso 3), 149, 164, 170, 171, 177 y 182 de la Ley Nº 8764, por ello, y siendo necesario implementar un sistema automatizado, con la participación de otras instancias, que garantice un proceso expedito, seguro, eficiente y transparente para el cobro de las multas, se consideró necesario que dicho cobro comience a aplicarse un año después de publicado el presente Reglamento.”

Así, desde 2012 inició la práctica de los gobiernos de turno de postergar mediante decretos la obligación de aplicar el cobro señalado en la ley, a la espera de contar con un sistema adecuado para la aplicación de las sanciones del artículo 33, inciso 3.

En la Asamblea Legislativa se han ventilado de manera crítica las razones por las que no se han aplicado dichas sanciones. En tanto los últimos jerarcas en la DGME señalan que es necesario modificar parcialmente el articulado de la Ley, manifestando particularmente que en el artículo 33 se dan vacíos e inconsistencias que no fueron apreciadas en 2009, cuando fue aprobada la misma.

En mi opinión, ambas partes tendrían razón, pues en principio no es concebible que el Estado costarricense haya señalado una obligación-sanción en una ley, y que no se haya cumplido a estas alturas por supuesta carencia de recursos para implementar técnica y efectivamente un sistema de cobro. Pero también, los actuales jerarcas migratorios llevarían relativa razón al señalar deficiencias en el artículo 33 de la ley migratoria, pues la norma refiere una exención de ese pago sin que se aclare en cuál de los diferentes supuestos del mismo artículo opera.

Al momento del Decreto Ejecutivo N° 41033 – MGP, publicado en La Gaceta del 20 de abril de 2018, un abogado de apellidos GUTIERREZ PIZARRO (supuestamente vinculado al Partido Nueva Generación) interpuso una Acción de Inconstitucionalidad contra dicho decreto ante la Sala Constitucional. Dicha causa se presentó bajo el concepto de que el decreto lesiona el interés difuso de los costarricenses preocupados por el manejo gubernamental de la política migratoria, conforme con los artículos 9, 11 y 129 de la Constitución Política. La acción se tramita bajo el expediente 18-006526-0007-CO, asignada al magistrado FERNANDO CRUZ CASTRO y se encuentra aún pendiente de resolución. Debe aclararse que en el conocimiento de esta acción, no corre suspensión alguna del decreto referido, y que aunque ya la vigencia del decreto impugnado está vencida, la no aplicación de la sanción en las multas se da por efecto del nuevo decreto ejecutivo de este año y nunca por esta gestión.

Entre los opositores acérrimos a esta práctica de prórrogas se encuentra también el actual diputado liberacionista GUSTAVO VIALES VILLEGAS, quien en 2018 presentó un RECURSO DE AMPARO contra la Presidencia de la República, por no dar la información precisa sobre la inaplicación de las multas del artículo 33, inciso 3 de la actual ley migratoria. Dicho recurso conocido bajo el expediente 19-002486-0007-CA, culminó con la resolución 2019-004653 de las 09.15 horas del 15 de marzo de 2019. Esta dictó con lugar el recurso por quebranto al artículo 30 de la Constitución Política al no permitirle al legislador información de conocimiento e interés público como la solicitada.

Por otra parte, el mismo diputado VIALES VILLEGAS interpuso el pasado 29 de abril un AMPARO DE LEGALIDAD contra el último Decreto Ejecutivo No. 41650 –MSP. Dicho amparo de legalidad, con número de expediente 19-003043-1027-CA, se está tramitando en el Tribunal Contencioso Administrativo del Segundo Circuito Judicial de San José, en etapa de admisibilidad. Dicho amparo impugna una acción omisiva del Estado por no cumplir con una obligación establecida por ley en cuanto al cobro de las multas referidas, en función del interés público. La eventual respuesta y decisión del Tribunal Contencioso en este dilema quizás podría o no esclarecer esta discusión sin fin.

El tema de cobrar o no cobrar las multas no deja de ser preocupante, sin embargo quiero retomar uno de los criterios señalados por el diputado liberacionista LUIS FERNANDO CHACÓN MONGE, quien en abril pasado (según una de las actas de la Asamblea Legislativa consultada), indicó que antes de caer en una discusión ligera sobre el cobro de multas, lo verdaderamente medular en una eventual reforma legal a la normativa migratoria, debía centrarse en darle garantía al país y a la ciudanía costarricense de la Seguridad Nacional, con acciones de control efectivas en las fronteras y dentro del territorio nacional. Este debe ser el objetivo primordial ante cualquier modificación migratoria, seguido luego del respeto razonable a las poblaciones extranjeras vulnerables.

En cuanto a la interrogante de si el Estado está o no cumpliendo con los deberes de control migratorio señalados por ley y con ello salvaguardando la Seguridad Nacional, tengo mis reservas pero prefiero aludir al tema en otro artículo. Igualmente en cuanto a las necesidades de modificación de la actual ley migratoria que se están conociendo en el Congreso. “

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Lic. Marco Badilla Chavarría

Abogado y Notario. Especialista en Derecho Comercial (Posgrado UCR) Consultor Derecho Migratorio, Ex Director General de Migración y Extranjería, Ex Miembro en propiedad del Consejo Nacional de Migración, Ex Subdirector Dirección de Inteligencia y Seguridad Nacional (DIS)

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